【摘要】 ：近些年来，城管与流动摊贩之间的冲突频繁发生，“执法”与“抗法”的矛盾愈演愈烈，渐渐达到了不可忽视的程度，引起了社会各界的广泛关注。

本文通过对城管与摊贩的深入走访与调查，利用多元视角还原其真实的生存状况与处境，并通过文献与数据分析，剖析错综复杂矛盾下二者冲突的根本社会原因。同时，在基于现有城市摊贩管理的政策与办法中，针对目前突出的问题，提出具有一定建设性的意见与较高可行性的方案。

                                                      

In recent years, city inspectors and mobile vendors have clashed often while conflict between management and resistance have been more and more fierce. It can't be ignored any longer and has attracted the attention of people from all walks of life. This essay will analyse the real cause of the conflict by visiting  city inspectors and mobile vendors and quering documents. It will raise some constructive and feasible suggestions referring to the existing management policy.

 

【关键词】：流动摊贩 城市执法人员 城市管理

Keyword: Mobile vendors, Law enforcement officers of the city, City management

 

今日的中国，高速发展的经济给整个社会的改革与发展注入了强大的动力，城市化的进程不断加快，现代化的步伐一日千里，区域经济高度繁荣。在这大时代的高速前行中，随之而来的大规模城乡人口流动，体制改革中大规模员工集体下岗再就业，城市居民对于摊贩经济的刚性需求，都直接或间接催生了流动性摊贩——这一数量庞大、成分复杂的群体。近些年来，流动性摊贩在促进城市经济发展，解决城市基层人口就业的同时，日益呈现的集群化效应，并随之不断发展壮大所带来的一系列环境、卫生、公共安全问题，引起了政府部门与国内外学者的高度关注。尤其是在对于城管治理过程中，摊贩与城管的流血冲突、暴力执法与抗法等一系列公共事件，更是引起了舆论与媒体的大范围讨论，引发了深远的影响。

本文通过对城市流动摊贩这一弱势群体的基本生存状态及群体特征进行深入分析，了解他们的现实状况，利用多元视角综合考虑，力求梳理清晰城管执法者们与流动性摊贩日益激化矛盾下复杂的根本社会原因。同时，更加入对城管地位与利益的考虑，分析研究城管在对城市流动摊贩管理过程中遇到的执法困局及其尴尬处境，帮助城管改善执法环境，提高其执法效率。基于这两者的对比与分析，进一步提出对于当下复杂情形下的建设性意见，为创建和谐城市提供一定意的参考。本课题的研究结果将有助于相关部门了解流动性摊贩的真实状况，走出旧式治理的困局与误区，对于城乡一体化的推动与构建具有中国梦的和谐社会构建有着积极的意义。

流动性摊贩通常是指在城市中，缺乏固定营业场所，没有相关部门颁发的营业执照，未经许可私自经营且经营规模较小的个体户。

流动性摊贩主要由城市里的无业、待业、下岗人员，城市郊区的本地农户以及外来的务工人口组成。在上海市的流动性摊贩中，后者占据最大部分。根据在浦东新区曹路镇的样本调查显示，在走访的近150户小摊贩中，其中上海本地人仅占17％，不愿意透露户籍的占4％，而外来务工人员高达79％。在上世纪九十年代，摊贩大多以上海市本地居民以及下岗职工为主。而今天的情况足见在东部沿海经济发展后，大量的外来进城务工人成了摊贩的中坚力量，也使得摊贩的治理变得更加复杂。

就大多数摊贩而言，他们所受的教育水平大多不高，文化素质不高。其中，上海市本地下岗与待业人员较多为大专与高中毕业，极少有大学本科毕业。而在我们调查的数据中，外来务工人口的受教育程度更低，62％为初中及以下毕业，20％为高中以及以上毕业，甚至有2％为从未受过义务教育的低文化水平者。此外，年轻人的受教育程度普遍好于中老年的摊贩们。

这一教育程度的普遍低下是导致流动性摊贩们就业能力差，环境意识不够强，法律意识淡薄的主要原因。但值得关注的是，在年轻一代的摊贩中，相对较好的教育程度使得他们对新鲜事物有更好的接受能力，具有更强的营销意识与学习能力，甚至有一部分摊贩利用微信等移动互联网工具给高校学生们送外卖。但年轻人更强的个性，也使得城管们在执法时的难度陡增。

总体而言，流动性摊贩们经济情况并不乐观。大部分摊贩没有长期固定的生活住所，除了极少数上海本地居民拥有住房外，其余的95％为租房者，甚至有极少数摊贩居住在城乡结合部的天桥与集装箱下。由于摊贩们对于收入一般都三缄其口，我们取得的数据有限，在取得的样本数据中，曹路镇有超过70％的摊贩月收入不足3500元。在走访中，不少摊贩更是领着低保维持生计的困难户。

显然，这样的经济条件使得他们难以寻找固定的正规商铺，并支付起每个月相对高昂的租金进行商业经营，不得不依赖于零租金的流动性经营。

在以淘宝为主的互联网购物大军对传统经济的冲击下，得益于移动互联网浪潮与物流大发展的局面，上海市居民的购物越来越方便，这使得流动性摊贩们经营范围较之以往，日趋缩小。目前主要集中在饮食、果蔬、居民日用品和服装等零售方面。

餐饮行业是摊贩们涉足最多的领域，高达89％的摊贩从事食品与餐饮加工销售。在这数量庞大的群体中，分别是夜市小吃，早餐夜宵，甜品饮料，夜排档充当主力军。由于流动性摊贩的可流动性较强，且受摊贩位置与烹饪器皿的掣肘，大多销售的是一些价格便宜，烹调简单的快速食品，诸如煎饼果子、水饺、铁板烧、麻辣烫之类。它们既能满足上海居民快节奏生活下的需求，五花八门的样式与口味也满足着人们的味蕾。

而日用品领域，在全家、联华为首的社区超市以及私人便利店的大规模冲击下，正在快速地萎缩。经营日用品以及居民生活用品的摊贩日趋罕见。

与之成衬的是，面向外来务工人员的服装摊贩生意相对红火。打着本地瓜果名义，走街串巷贩卖的流动性果贩们也有着不俗的生意。

作为小规模经营，也就意味着流动性摊贩们的经营技术含量低，投入基金少，行业可替代性高，往往会根据经营情况调整自己的经营范围。以上海松江大学城内周边的摊贩为例，超过五成的摊贩们表示，在一年内会更换自己所经营的范围。因此，在毛利率不高，产品同质化严重的情况下，摊贩之间的竞争日趋白热化。一旦有较高的盈利性的形式出现，许多摊贩就会跟风而起，出现扎堆经营同一产品的现象。例如在前些年的夜市里，臭豆腐十分红火。不到一个月的时间里，卖臭豆腐的摊点就被疯狂复制，随处可见，。

在低利润的情况下，为了谋求薄利多销，流动性摊贩的分布大多与地区人流量的流动密切相关，呈现围绕核心区域的散射状分布。

就浦东新区而言，流动性摊贩一般聚集在各大高校、交通枢纽、繁华商圈和小区周边等人流量密集，潜在客户较多的地方。根据所在地点的城管监控力度以及路人的实际购买力，摊贩会随时调整所经营的场所。

    2.流动性布局

从个体角度看，摊贩经营地点与经营状态皆不稳定，经常并且视情况而灵活改变场所或选择暂停营业。

从整体角度看，流动摊贩具有相对的稳定性，哪里有着较大的需求，哪里就有流动商贩长期在该地段经营。例如在曹路镇的三所高校中，由于有固定的客流，摊贩们的经营地点就相对稳定。而在巨峰路地铁站以及金桥商圈中，由于城管查勤的不确定性和人流的时间性分布，摊贩们的营业时间与地点就相对机动灵活。

之所以流动，也是为了保证收入。一天早中晚各个时段的人流集中地区各不相同，只有随时移动才能保证招揽到足够的生意，固定摊位经营显然会导致收入下降。正是摊贩经营方式灵活、多样，不局限于常规的销售方式，才有利于促进商品的流通，给居民带来便利。毫无疑问，这也使得执法变得无比困难。

摊贩们的设摊时间与居民的作息时间一般都有冲突。尤其是夜排挡，时常经营到深夜零点，甚至凌晨3、4点。况且，夜排档在烹饪过程中所带来的噪音，顾客在交谈与划拳时所带来的声音，时常高达上百分贝，严重影响周边居民的正常休息，让老百姓苦不堪言。

     作为未经工商部门登记的摊贩们，经营场所不固定，责任与卫生意识淡薄。来无影去无踪的他们在毫无监管的情况下，食品质量的好坏完全基于自身自律。这给消费者们带来巨大的潜在风险。

    而且，为了降低销售成本与在越来越同质化的摊贩竞争中获利，不少摊贩采取价格战，互相压低商品价格。与低价所对应的是，摊贩们加工环节缺漏，食材以次充好，滥用地沟油，罔顾基本的食品安全标准。

流动摊贩往往在小区或居民住所附近的路口以及公共道路上经营，在摊贩经营过程中，由于缺少相关的必备设施和处理措施，食品包装袋等垃圾到处乱扔，以及顾客乱丢乱吐等脏乱差现象，严重影响了措施市容坏境卫生；还有顾客的吆喝声等噪音严重影响居民的日常生活，给居民造成了伤害。

       摊贩们环保意识的严重缺失，致使道路在被摊贩经营过后，垃圾成山，污水横流。这不仅仅影响着道路的美观与整洁，也在无形中加剧了环卫工人的工作压力。同时，在经营过程中，他们杂乱无章的货物摆放，与整齐干净的城市容貌格格不入，极大破坏了城市的美感

在烹饪油炸食品时，巨大的空气污染也是市民集中投诉的地方。

首先，流动摊贩 的基本生存需要与城市建设之间的矛盾；其次，流动摊贩经营者的文化素质低并且法律意识淡薄，也有城管执法者的官本位思想使矛盾日益激化；再者，城管执法者有责无权，导致在管理过程凭着自己的主观臆断去进行管理，往往造成管理不当，收效甚微。加之城市流动摊贩面广量大，有其相对固定位置和范围，往往与城管执法人员打“游击战”，“城管进，摊贩逃；城管撤，摊贩进”，屡禁不止。

流动摊贩作为城市的弱势群体，社会大众往往偏向于流动摊贩。一是他们对流动摊贩经济有需要，流动摊贩经营给普通市民带来廉价，实惠且便利的服务。随着流动摊贩经济的发展，他们对流动摊贩经济的依赖性越来越大。二是社会大众的法律意识淡薄，帮助其摊贩逃避城管执法的管理。从而，给城管执法者造成诸多困难，使得城市管理者力不从心，无法顺利进行有效的管理。

尽管城市管理者花大力气进行整治，但大多流于形式化与运动化。在运动潮下，摊贩就会相对减少。但是，从长期而言，并没有有效地实现摊贩的合理管理，反弹力度较大

在城管与摊贩的暴力冲突背后，直接暴露的一个主要原因就是管理者对于摊贩的存在缺乏足够理性、客观的认识。许多管理者简单粗暴地认为只要一纸禁令就可以将活跃于大街小巷的摊贩完全杜绝。因此，在治理中，通常采取突击式检查，运动式的打击，没有从根本上认识到摊贩存在的必然性。

事物的存在都是合理的。作为体制改革与城市化进程中的必然产物，流动性摊贩必将长期存在。

一方面，作为机动性灵活的摊贩，能很好地满足市民各方面的需求，填补超市与便利店之间的商业空白，拥有巨大的潜在客户。另一方面，作为一个低成本的谋生手段，在改革中被迫下岗和就业能力不好的外来务工人员为了维持生计，街边摆个小摊使他们的唯一选择。

毫无疑问，从事城管工作的人与从事摊贩工作的人并没有私底下的血海深仇。对于城管而言，恪守自己的本职工作无可厚非。而摊贩们的愿望也很简单，无非就是活下去，本本分分维持最基本的生计。可见，双方从个体立场都没有错。

但是，一旦双方进入这一个角色，在特定的城市背景下，就会引发不可控的冲突。城管与摊贩陷入了一种非零和博弈的死局。城管的目的是保证市容市貌，让流动摊贩们消失；摊贩的目的是继续摆摊经营，维持一家老小的生计。城管选择劝阻，流动摊贩选择抗拒，城管选择武力，流动摊贩选择游击。在这样简单粗暴的恶性循环中，双方都为了实现了自身利益最大化，而夺取对方的利益。因为双方都没有更好的选择，这个博弈就停在了这里，再无进展。没有跳出你赢我输得局面下，只留下双方的冲突矛盾日益激增。

其实，城管所代表的城市管理制度与摊贩的利益是存在根本与天然对立的。

城管所代表的城市管理方在要求一个清洁，干净的市容市貌时，代表的是所在地居民的利益，却忽略了流动性摊贩也是城市的一份子，也拥有自身的诉求。市容整洁的背后，剥夺的却是流动性摊贩的利益以及部分市民对于便捷的需求。例如在彭浦夜市的整顿中，当地居民十分支持对所有摊贩的取缔，但是，其他为彭浦夜市慕名而来的市民却觉得作为上海饮食文化的一部分，取缔伤害的是他们的饮食需求与上海自身的饮食文化。

另一方面，摊贩理所应当的维持生计却带来了沉痛的经济负外部性，让居民们苦不堪言。

在这两者相互冲突的时候，并没有一方能够提出一个引导机制——即在保证市容的情况下，如何引导作为弱势群体一方的摊贩在失去既得利益的同时维持生计。管理流动摊贩，正如大禹治水，不能只靠城管驱逐封堵，而应从别的方面进行疏导。

治理流动性摊贩，必将是一个兼具长期性与复杂性的综合治理难题，所牵涉的不仅仅是城市市容与环境的治理，更夹杂着对于城乡一体化进程中所凸显的阶段性矛盾的应对，以及弱势群体的就业与保障，城市的综合性规划与人性化治理的考量。

社会转型过程中始终是一个充满利益矛盾和冲突的过程，城市管理各种矛盾与冲突的积累将逐渐突破旧规则的约束并催发新的社会运行机制的形成。【1】只有解决这一问题，才能实现多方的共赢。

作为城市管理的主要执法机构，城管是当之无愧的主力军，承担着城市秩序的基本维护，市容市貌的管理。但与此同时，作为一个在城市发展中新生的产物，城管从建立之初就面临着定位尴尬的问题

虽然城管具有非常大的管理职责，但是，自身的权力却很小。中国几十年来，就只有《行政处罚法》赋予城管一定的执法职责。这使得城管在管理过程中时常力不从心，对于恶意捣乱的摊贩，没有有效的措施进行惩戒处理，缺乏执法的底气与威信。

此外，城管的管理区域与其他部门是有重叠。就以上海南站为例，整个南站区域内，相关的管理部门有十多个，包括绿化市容、城管、市政园林、公安、交警等等。时常出现“九龙治水”的困局，摊贩被城管抓了，处罚的权利却在工商部门手里，导致行政效率低下，乱象丛生。

更重要的是，在定位不明确的城管部门里，为了提高业绩，时常出现钓鱼执法与依靠罚金来创收的现象。这极大影响了城管作为公务人员的威信力与公正性。

由于编制与机构设置的问题，城管机构往往缺乏必要的人手。同一个城管所需要承担的往往是合理工作量的三到五倍。这不但造成队伍中大量临时工的出现，也导致在高负荷运转下城管执法的情绪化泛滥与工作效率低下。而大量临时工的融入，虽然在一定程度上缓解了工作压力，但培训上岗的时间过短，基本业务能力的缺失，导致暴力执法的现象不断蔓延。

由于社会舆论对于弱势群体的普遍同情，加之媒体的引导，城管总是处于事件的“作恶”一方。这固然与部分城管的极端案例有关，但这种方法局部来代表全部的狭隘视野，使得城管在社会中的地位普遍低下。个别案例不代表整个城管的全体。

更由于待遇相对不好，总是处于舆论的风口浪尖，许多城管表示自身的工作缺失意义，得不到认同感。这种认同感的缺失所带来的负面情绪不仅不利于城管队伍的建设，还极度容易促使城管情绪化执法，带来深远的影响。

城管与摊贩各执一词，各有各的想法、各有各的苦衷，他们缺乏沟通理解，既没有耐心也没有闲情。在实际的执法过程中，基于工作压力与对效率的追求，双方缺乏一个合理沟通的渠道。当出现执法分歧时，摊贩往往缺少向城管了解原因的正向渠道。最终，在缺乏沟通的情况下，事态极易恶化。

尽管城管在治理过程中一直实行教育为主，惩罚为辅的策略。但在实际应用中，更多的城管为了节约执法成本，降低工作难度，往往直接采取简单粗暴地取缔与罚款方式，根本没有对摊贩进行必要的教育。

而摊贩们自身的环境意识与法律意识本就单薄，在简单的罚款教育中，摊贩不仅没有学到应有的环境与法律意识，反而被这一简单粗暴的方法伤害了自尊。

更重要的是，城市有很多针对市民素质的教育，但却没有针对流动性摊贩本身的教育。由于自身学识与接触渠道的闭塞，摊贩们在很多层面上的无知也是情有可原的。

在实际的运营中，繁琐的营业手续使得摊贩不敢于走向摊点的正规化。对于摊贩而言，定期的月租与营业税较之零税率的流动性摆摊，二者的选择显而易见。这样高的机会成本必然导致摊贩不愿意接受政府的“招安”。

而在另一个层次，摊贩作为工商管理的盲区，自身所受的约束较少，必然缺乏提供安全食品与高质量商品的必要性。纵使违规后被发现，简单的没收所带来的低违法成本，也不足以促使其改变

毫无疑问，城管与摊贩的冲突与对立绝非一日之间建立起来，而今天要想打破这一个二元对立的僵局与随之而来的混乱，不仅需要我们采取科学有效的方法，以整体大局观为出发点，综合各方利益，制定行之有效并兼具人性化的政策，还更需要我们拿出改革的勇气，秉持良好的耐心，以更长远的目光看待这一问题的治理。治理摊贩问题，既是一个长期的难题，也是一个牵一发而动全身的复杂问题。在基于现实的考量下，可以分阶段，逐步推动摊贩管理的长期化，有效化，进而达到一定的阶段性胜利，渐进改善城市秩序与环境，但绝不能以短期的狭隘眼光与一时的部分民众诉求为考量，采取激进的治理方案，对摊贩采取“一刀切”的方法驱逐，激化各方的矛盾。这不仅增加城市的不稳定因素，不利于和谐城市的构建，更重要的是，使得原本紧张的局势不断升级，使得前期的准备功亏一篑，不能够长期性地解决流动性摊贩的问题。

 

任何对于针对于流动性摊贩的治理，都应该根据上海城市的特点以及各个城区的实际情况出发，实事求是。毋容置疑，在国内外，有许多十分成功的城市摊贩管理案例，例如台湾的士林夜市、日本的筑波鱼市、荷兰的人性化执法。但是，其他城市的先进案例不一定适用于上海特殊的城市管理现状与复杂的社会环境。在借鉴先进的管理模式之时，更应该采取谨慎的试点试验与逐步推广相结合，结合上海的实际情况，走出具有上海特色的城市管理新模式。

在上海的繁华商圈，近年来有不少摊贩疏导点，形成特色的、可控的摊贩聚集点，例如南汇区黄家滩、闸北区文安路、闵行区报春路的夜市。政府通过出资建设，每月仅向摊贩们收费仅数百元，支付包括水电费和保洁、保安人员的工资。但是，在这些疏导点中，许多摊贩表示准入门槛过高，存在权力寻租现象。建立一个更透明公正的准入机制，才能解决当下摊贩对于疏导点的忧虑。

另外，疏导点的设置更应该符合摊贩的实际需求，靠近主要干道枢纽，避免出现疏导点设置不合理，远离人群，致使摊贩缺乏迁入积极性的现象。世博会期间，黄浦区政府曾利用闲置工地开辟疏导点，摊主不需缴纳任何摊位费就可申请进场。但由于缺乏人气，附近小贩并不领情。不久，疏导点就“夭折”了。

 

首先，提高城管执法时的教育力度，更多的将思想教育工作纳入城管绩效的考核中去，而不是单纯以执法的取缔效果作为考量，推动城管积极对摊贩进行教育与合理劝导。

其次，以事先宣传教育为主，事后教育为辅。要提高流动性摊贩的法律与卫生意识，事先的预防与引导起着决定性的作用。在事后的教育中，摊贩由于在被处罚时往往带有情绪，效果一般不理想。而提前的宣传教育，不仅能有效改善这一局面，还能降低事后教育带来的执法风险和管理成本。

最后，推广多样化的宣传，结合当下流动性摊贩逐渐年轻化与手机普及化的特点，利用微博和微信等公共平台，以丰富多样的形式倡导摊贩们知法守法，保护环境，实现传播的高效率。

以往的治理理念，总是将摊贩置于管理的对立面，将其剔除在管理角色之外。但是，只要充分发挥摊贩的自觉性，利用良性机制引导，惩罚分明，是可以很好实现摊贩对自我的管理与约束的。

依据多中心治理理论，在城市流动摊贩治理中，治理主体已不仅仅局限于政府，政府作为治理主体之一，其作用更多地表现为引导和宏观规划，主要通过完善法律法规、更新管理理念、创新管理方式、提升监管能力、制定规则规范等活动，提供公众和社会监督条件，为提升流动摊贩管理效果创造有利条件。【2】

以法国管理摊贩的经验为例，法国政府明确某一地块在规定时间段可以作为集市时，充分利用市场机制，通过招投标方式确定中标公司，由公司发布信息、确立标准、审核摊主，并进行现场的秩序管理。同样，在台湾士林夜市、六合夜市，当地政府通过授权行业自律协会，实现自我管理，完成将夜市摊贩引导成旅游文化的助推器的过程。

因此，政府更多以引导者身份推动管理，减少直接干预是大势所趋。这样适当引入摊贩的自我管理以及第三方平台加入，不仅能有效降低政府的执法成本，还能增强摊贩们的法律意识与自我约束力，实现互相监督。

 

基于摊贩们的流动性较强和分布过于零散化的特点，管理者在对其进行行政执法与跟踪调查时显得十分困难，采用身份证登记制度，可以便于信息化管理。

通过手机摊贩们的身份证信息收集，以身份证作为登记媒介，使本来缺乏管理的摊贩们进入政府的信息化系统，让摊贩的个人信息可以得到很好的追溯和管理。

同时，为了提高摊贩们的积极性，可以对优先登记的摊贩实行一定的政策性扶持与帮助。此外，政府应该简化登记流程，缩短登记步骤，采取城管上门登记的策略，并可以通过在登记时绑定其手机号，使得登记过程更快速方便。

（1）赋予城管同等义务下的权力，明确城管职责

通过改变当下城管权责不明的现状，提高城管执法的权力，细化城管管理的工作目标，达到强化执法，提升水平，有法必依，执法必严的要求。只有这样，才能避免“九龙治海”的困局

（2）推动人性化执法，静默执法等新型执法手段

    执法者的人性化理念的深入，才能更好缓解当下紧张的管贩冲突，实现良性对话。通过借鉴广州等城市的静默执法，可以更有效地解决问题，又不至于激化现有矛盾。

出台相关城管执法的法律，改变以前只能凭借《行政处罚法》进行处罚的尴尬局面， 一步推动城管有法可依，确立其执法的合法性地位，提高实际执法中的可操作性。

改变过去单一性没收、处罚金的执法手段，减少摊贩们对于单一执法手段的反感。采用多样化的执法处罚方式，包括口头教育，社区服务等方式，提升执法质量。

同时，摊贩违法之所以屡禁不止的原因之一，就是实际违法成本过低。在考虑摊贩承受能力的条件下，适当加大处罚的力度，提高违法成本。

利用微博、微信公众服务号等网络平台，构建城管执法的监督平台，公开执法流程、执法案例、执法的细则，不但有利于市民对摊贩的不规范行为及时举报，而且能帮助民众更好监督城管执法过程中的行为，实现“将权力关在笼子”里的监督设想。与此同时，在吸引市民参与市容整治的各项活动的同时，使市民在参与立法、执法中学习，自觉遵守城市管理法律法规。

长期以来，摊贩都被排除在政府的决策圈之外。许多与摊贩利益切实相关的方案与法规的制定，都没有充分征求摊贩的意见。

而通过召开听证会，加入摊贩代表的形式，可以增强流动性摊贩们的实际参与感，强化其城市归属，并使得政策的制定具有更好的可执行性，避免了脱离实际的情形出现。

 

 

 

[1] 王江, 城管执法的冲突与和谐 城市安全与和谐法制建设研讨会;2010

[2] 周奔, 当前城市流动摊贩管理的思考——以上海市奉贤区为例 现代妇女[D]；2014（2）

[3] 李嘉毅,上海流动摊贩问题研究 《上海师范大学学报》[J]

[4] 王孝妹 杨 芳 流动商贩多中心治理模式探析《上海城市管理》 [J]；2014（2）